监管之难维权之难
一些保健品企业打一枪换一个地方的销售模式，给监管部门增加了监管难度。金宗濂表示：“现在监管起来很难，打着保健品或者保健食品的名义销售的形式很多，有的以会议形式来游说，有的是送小礼品，开讲座，各种方式都有，但是咱们现在不可能每个村子、每个酒店、每家每户都派人去盯着。”
2014年的某一天，四川省广安市前锋区观阁片区食品药品监管所所长雷庆文接到消息，观阁镇农丰村有人员在推销保健食品。6时40分，雷庆文和同事赶到现场，然而推销员已不知去向。不久后，雷庆文再次接到龙滩镇朱家村有人员召集了100余户村民推销保健酒的消息。吸取了上次的教训，雷庆文和同事次日凌晨4点便到朱家村蹲点守候，终于将一伙推销人员逮个正着。
为了监管保健食品的质量，国家食药监总局一边从源头进行审批审评，一边进行抽查；同时配备基层人员去抓现场和开通了12331投诉举报电话，以便更好监管那些游击式的行骗。但是即便如此，市场上仍然不断有人被骗。
2014年，兰州石化王女士家的78岁老人听信了销售人员的话，花了1万元购买了一种可以降血压的保健品，并停用了医生给开的降压药。但是，保健品并没有捍卫他的健康，反而使之每况愈下。王女士发现后，赶忙带着老人去看了医生。与此同时，王女士也开始了自己的维权之路。
“先去找这个保健品的销售公司，问能否退货，可是这个公司坚决不给退货，我只好去找相关部门，但是都说不是他们负责，去派出所报案，也说不归他们管，最后到了消协，消协说食药监管。于是我就来到了这里，接待我的就是吴局长。我上午报案，他们下午就去了。”王女士介绍称。
幸运的是，王女士在食药监体系得到了维权。这个案例也显示，在保健食品行业，除了国家食药监总局对其质量的监管之外，还有对市场秩序的监管。
“目前对于保健食品的监管，主要依靠两个部门。食药监体系主要是处理保健食品质量存在的问题，而关于广告以及销售市场存在的问题由工商部门负责，工商部门如果遇到质量问题也会转到食药监体系。”一位地方食药监系统的工作人员表示。
但是从中国消费者协会发布的2016年一季度数据来看，全国对投诉中发现违法行为实施行政处罚的案件数259件，投诉转立案的比率（立案量/投诉已处理量）为0.08%，与2015年一季度的1.35%相比有所下降，反映出整体查办消费侵权类案件的积极性不高。“诉转案”率排在全国前三的省市为辽宁、江苏、浙江，分别为1.49%、0.25%、0.19%。
“推销保健品一是打亲情牌，与老年人套近乎，二是组织免费旅游，三是送鸡蛋、日用品等，通过这些引诱老年人上当受骗。有的用假专家开设免费讲座，宣传包治百病，保健品欺诈老年人已在全国普遍存在，已到了成灾地步。更重要的是保健品欺诈不在于产品，而是利用产品通过虚假宣传，高价推销保健品。我担任执法大队长时，发现一起查一起。”一位基层工商人员表示。
虽然这种现象猖狂，但是案件却在减少。中国消协公布的数据显示，2013年，查处无照经营案件40.07万件、侵害消费者权益案件13.18万件，2014年无照经营案件26.89万件，损害消费者权益案件10.41万件，2015年查处消费侵权案件86847件。
“这个数字说明，近年案件数明显下降，工商基层执法力度减弱，市场秩序仍然十分混乱。过去一年罚没款在700万以上，今年我局工商类罚没款仅26多万元。但是执法人员却近300人。依法执法，大家认真履职，经济秩序是会好转的，否则会越来越乱。”上述工商基层人员坦言。
消费者对保健食品缺乏了解
“保健食品瞄准的不仅仅是农村市场，城市居住的知识分子老人也是他们的对象，最主要的是人们对于保健食品缺乏一个正确的认识，需要加强对保健食品的辨别能力，才能更有力地对抗这种骗局。”金宗濂这样说。
2016年2月，中国消费者协会组织开展了“保健食品消费者认知度问卷调查”活动。调查结果显示，消费者对保健食品允许声称功能认知模糊，对保健食品与普通食品主要区别缺乏有效认知。
保健食品的主要作用是调节机体功能，不能预防和治疗疾病是大部分消费者的普遍共识，但对保健食品具体的功能认知却较为模糊甚至混乱。
目前，国家食药监总局受理审批的保健食品功能范围包括27种保健功能。调查结果显示，对是否属于保健食品的5种功能声称选项中，辅助降血压是属于保健功能的唯一选项，只有35.48%的消费者选择正确；10种是否不属于保健食品的功能声称选项中，“治疗高血压”、“对膝关节有保护作用”、“补肾壮阳”、“对更年期综合征有改善作用”不属于保健食品功能，但大部分消费者都做出了错误的选择。
同时，消费者对于保健食品与普通食品之间的区别并没有太多了解，尤其是对于普通食品非法宣称保健功能和添加仅可用于保健食品原料的行为缺乏正确认知。调查结果显示，对普通食品宣称“保健功能”行为，35.09%的消费者选择“国家不允许”，但20.87%选择“国家允许”；对普通食品是否能添加仅可用于保健食品原料行为，20.14%的消费者选择“国家不允许”，但16.65%的消费者选择“国家允许”。
也正是因为普遍较低的正确认知，才给了不法分子以“保健食品”之名行骗的机会。
中国保健协会理事、中国保健协会市场工作委员会秘书长王大宏表示：“老年人因为心理和身体的需求，被社会上的‘能人’们发现了。但因为这些‘能人’素质参差不齐，不乏趁火打劫的不法分子，结局就是现在这个混乱的样子。加上国内保健产品的科学理论体系尚在不断构建和完善的过程中，保健食品品质缺陷和宣传乏力更是让局面乱上加乱。”
一方面，消费者获取产品消费信息的途径不对称，权威的消费教育普及程度不够；另一方面，不法生产经营企业利用电视、网络、报纸和杂志等消费者主要获知信息的渠道进行夸大、虚假的宣传，混淆视听以误导消费者。
“不理性且迫切的老年健康需求，碰上低素质的企业手握低质量的产品，加上没有专业的保健产品商业流通渠道，政府监管力量也是杯水车薪，结果是市场上泥沙俱下、鱼目混珠。传销、会销、关联销售等等，往往都不是真正从满足消费者的利益角度出发，而是挣快钱、挣大钱，后果是严格遵纪守法的企业在市场上几乎没有战胜非法行为的可能。”王大宏表示。
他认为，目前保健食品市场处于劣币驱逐良币，如果要转变成良币驱逐劣币是需要创造环境和建立机制的，这种环境和机制需要政府、社会组织、媒体等各界共同缔造。
第一财经日报 马晓华
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